在實踐中，行政機關(guān)經(jīng)常向其他國家機關(guān)或者對方出具證明，如行政機關(guān)對對方作出處罰決定，然后行政機關(guān)向?qū)Ψ剿趩挝怀鼍咦C明，并通知對方處罰的內(nèi)容。這種證明行為在司法實踐中是否具有可訴性？期中，上海行政訴訟律師整理了相關(guān)的判斷規(guī)則和司法觀點供讀者參考。

　　司法觀點

　　行政證明行為的可訴性認定。

　　行政證明行為作為公共權(quán)力機關(guān)參與私人法律的行為，是公共權(quán)力滲透到私人權(quán)利中的結(jié)果。它以政府行政權(quán)力的信譽為基礎(chǔ)，以介紹信和證明為載體，確認原行政對手的法律關(guān)系或法律事實的相關(guān)信息，促進和保護行政對手權(quán)利的實現(xiàn)，也為對手以外的第三人提供信息查詢和交易基礎(chǔ)。行政機關(guān)只需復(fù)制行政對手的信息，輸出，不混合其他意思，不需要判斷和核實證明內(nèi)容。行政證明可分為行政確認證明和作證行政證明。作證行政證明僅表現(xiàn)為行政主體單方面對某些案件事實的人員，在司法過程中未進行兩次辯駁，因此是否可以作為證據(jù)使用和證明效力需要法院審查和判斷。上海行政訴訟律師根據(jù)證據(jù)規(guī)則，國家機關(guān)出具的公文件優(yōu)于其他證明，證明效力略高于其他證明。當(dāng)事人的行政證據(jù)不能得到糾正，或多或少不能得到糾正。行政證明，如果相對人的行政機關(guān)的權(quán)利和義務(wù)不能得到當(dāng)場認可以當(dāng)事故。確認證書往往會影響對方的就業(yè)、知識和婚姻。行政機關(guān)違法或者濫用證明權(quán)，必然給對方帶來利益損害的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)行政賠償責(zé)任。根據(jù)公安部和有關(guān)部委聯(lián)合發(fā)布的《社會力量辦學(xué)印章管理暫行規(guī)定》（1991年）[注：無效]、《私營非企業(yè)單位印章管理條例》（2000年）[注：無效]等，私營非企業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照主管行政機關(guān)的介紹信刻制印章。最高人民法院認為，教育行政主管部門出具介紹信的行為對行政對方的權(quán)利和義務(wù)有實際影響的，屬于具體的行政行為。

　　裁判規(guī)則

　　1.行政機關(guān)在訴訟過程中向法院出具證明的行為不屬于行政訴訟范圍

　　案件要點：行政證明是指行政機關(guān)通過其工作人員親身經(jīng)歷的事項，在特定意義上向有關(guān)部門解釋具體事實的行為。行政證明對公民、法人或者其他組織有約束力，對方有義務(wù)遵守但不得違反的，為具體行政行為；相反，證明僅為情況，其效力需要審查確認的，為非具體行政行為。行政機關(guān)在訴訟過程中向法院出具證明，不是作證或者具體行政行為，不屬于人民法院行政訴訟的范圍。
 

　　2.行政證明實際影響對方權(quán)利義務(wù)的，屬于可訴行政行為

　　案件要點：公安機關(guān)以其名義描述了警察和當(dāng)事人對事故的陳述，這是一種證明行為。雖然該行為沒有直接創(chuàng)造和改變當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，但由于事件加蓋了機關(guān)公章，增加了該證書的權(quán)威。基于對公共權(quán)力行為的信任，該行為將對對對方的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生實際影響，屬于法院的范圍。

　　3.對相對人權(quán)義務(wù)產(chǎn)生實際影響的行政證明具有可訴性

　　案件要點：行政證明實際影響對方權(quán)利義務(wù)的，證明行為是具體的行政行為，對方可以提起行政訴訟。

　　4.行政機關(guān)出具的親屬關(guān)系證明是對原事實的復(fù)述，未設(shè)定對方的權(quán)利義務(wù)，不屬于縣公安局公安行政管理案件。

　　案件要點：行政證明行為是行政機關(guān)證明行政相對人的權(quán)利或者確認某一事實的行政行為，是行政機關(guān)根據(jù)權(quán)利或者法律事實、權(quán)利或者關(guān)系的申請，行政證明行為不同于其他行政行為，其主要特點是證明、事實。行政機關(guān)出具的親屬關(guān)系證明是對原事實的重復(fù)，不設(shè)定對方的權(quán)利和義務(wù)，不屬于人民法院行政訴訟的范圍。

　　5.交通事故認定行為是行政證明行為，不創(chuàng)造新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不屬于可訴行政行為

　　案件要點：交通事故認定行為是行政證明行為，當(dāng)事人之間沒有新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，沒有法律約束力，不屬于具體的行政行為。

　　6.稅務(wù)機關(guān)出具的納稅證明不影響對方權(quán)益，是國家稅務(wù)總局武勝縣稅務(wù)局稅務(wù)行政管理案件杜娟的不可訴行政行為。

　　案例要點：證明行為只客觀地證明和明確事實，一般不會增加或減少對方的權(quán)益。上海行政訴訟律師也就是說，行政證明不影響對方的權(quán)利和義務(wù)，因此證明行為是一種不可訴的行政行為。稅務(wù)機關(guān)出具的納稅證明不影響對方的權(quán)益，訴行政行為。

　　法律條文

　　1.《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）

　　第二條　公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。

　　前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。

　　第十二條　人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：

　?。ㄒ唬π姓辛?、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的；

　　（二）對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施和行政強制執(zhí)行不服的；

　?。ㄈ┥暾埿姓S可，行政機關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者對行政機關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的；

　?。ㄋ模π姓C關(guān)作出的關(guān)于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；

　?。ㄎ澹φ魇?、征用決定及其補償決定不服的；

　?。┥暾埿姓C關(guān)履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；

　　（七）認為行政機關(guān)侵犯其經(jīng)營自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的；

　?。ò耍┱J為行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的；

　　（九）認為行政機關(guān)違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務(wù)的；

　?。ㄊ┱J為行政機關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的；

　?。ㄊ唬┱J為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的；

　　（十二）認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。

　　除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。
 

　　2.《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》

　　第一條　公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

　　下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：

　?。ㄒ唬┕病野踩葯C關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實施的行為；

　　（二）調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；

　?。ㄈ┬姓笇?dǎo)行為；

　　（四）駁回當(dāng)事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為；

　　（五）行政機關(guān)作出的不產(chǎn)生外部法律效力的行為；

　?。┬姓C關(guān)為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為；

　　（七）行政機關(guān)根據(jù)人民法院的生效裁判、協(xié)助執(zhí)行通知書作出的執(zhí)行行為，但行政機關(guān)擴大執(zhí)行范圍或者采取違法方式實施的除外；

　?。ò耍┥霞壭姓C關(guān)基于內(nèi)部層級監(jiān)督關(guān)系對下級行政機關(guān)作出的聽取報告、執(zhí)法檢查、督促履責(zé)等行為；

　?。ň牛┬姓C關(guān)針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、復(fù)查、復(fù)核意見等行為；

　　（十）對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為。
 

　　3.《最高人民法院關(guān)于教育行政主管部門出具介紹信的行為是否屬于可訴具體行政行為請示的答復(fù)》（〔2003〕行他字第17號）

　　遼寧省高級人民法院：

　　你院《關(guān)于大連市教育局出具介紹信的行為是否為具體行政行為的疑請報告》收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：

　　教育行政主管部門出具介紹信的行為對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的，屬于可訴的具體行政行為。

 

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