上海律師對(duì)行政訴訟起訴的法定條件梳理：公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，維護(hù)自身合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)符合下列法定條件。

　　1.存在可訴的行政行為。

　　《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第2條規(guī)定：“ 公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。”故，行政訴訟的原告只能是處于被管理地位的行政相對(duì)人，而處于管理地位的行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織是被告（行政主體），首先行政主體對(duì)行政相對(duì)人作出明確行政行為，該行為侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益。

　　2.法定范圍內(nèi)的行政行為。

　　《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條規(guī)定：“ 人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟

　?。ㄒ唬?duì)行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、罰款、警告等行政處罰不服的；

　?。ǘ?duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的；

　?。ㄈ┥暾?qǐng)行政許可，行政機(jī)關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的；

　?。ㄋ模?duì)行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；

　?。ㄎ澹?duì)征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的；

　?。┥暾?qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；（七）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其經(jīng)營(yíng)自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的；

　?。ò耍┱J(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的；

　?。ň牛┱J(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的；

　　（十）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的；

　?。ㄊ唬┱J(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的；

　?。ㄊ┱J(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。

　　除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。”

　　據(jù)此，行政相對(duì)人針對(duì)行政機(jī)關(guān)存在作出上述行政行為之一，認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)向人民法院提起行政訴訟。

　　3.有事實(shí)根據(jù)和屬于人民法院受案范圍。

         《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條規(guī)定：“ 提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：

　?。ㄒ唬┰媸欠媳痉ǖ诙鍡l規(guī)定的公民、法人或者其他組織；

　?。ǘ┯忻鞔_的被告；

　?。ㄈ┯芯唧w的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)；

　　（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。”故，與行政行為存在利害關(guān)系行政行為相對(duì)人的資格條件、具體訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)、人民法院受案范圍優(yōu)先審查。

　　4.行政行為在法定起訴期限內(nèi)。

      《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十六條規(guī)定：“ 公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。

　　因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過(guò)二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過(guò)五年提起訴訟的，人民法院不予受理。”《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第六十四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)一年。復(fù)議決定未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，適用前款規(guī)定。”第六十五條規(guī)定：“ 公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該行政行為內(nèi)容之日起計(jì)算，但最長(zhǎng)不得超過(guò)行政訴訟法第四十六條第二款規(guī)定的起訴期限。”據(jù)此，為有效實(shí)施行政管理，保障行政行為的執(zhí)行力，行政相對(duì)人尋求法律救濟(jì)應(yīng)當(dāng)受上述起訴期限的限制，行政行為經(jīng)過(guò)爭(zhēng)議期限，即法定救濟(jì)期限經(jīng)過(guò)就不可再申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟救濟(jì)。

　　5.行政行為不屬于法律排除的范圍。

       《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第六十九條規(guī)定:“ 有下列情形之一，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴：

　　(一)不符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定的;

　　(二)超過(guò)法定起訴期限且無(wú)行政訴訟法第四十八條規(guī)定情形的;

　　(三)錯(cuò)列被告且拒絕變更的;

　　(四)未按照法律規(guī)定由法定代理人、指定代理人、代表人為訴訟行為的;

　　(五)未按照法律、法規(guī)規(guī)定先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議的;

　　(六)重復(fù)起訴的;(七)撤回起訴后無(wú)正當(dāng)理由再行起訴的;

　　(八)行政行為對(duì)其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的;

　　(九)訴訟標(biāo)的已為生效裁判或者調(diào)解書所羈束的;

　　(十)其他不符合法定起訴條件的情形。前款所列情形可以補(bǔ)正或者更正的，人民法院應(yīng)當(dāng)指定期間責(zé)令補(bǔ)正或者更正;在指定期間已經(jīng)補(bǔ)正或者更正的，應(yīng)當(dāng)依法審理。人民法院經(jīng)過(guò)閱卷、調(diào)查或者詢問(wèn)當(dāng)事人，認(rèn)為不需要開庭審理的，可以逕行裁定駁回起訴。”行政相對(duì)人提起行政訴訟有上述情形之一的，即屬于法定駁回情形，如上述最高人民法院案例。

　　行政訴訟法將行政訴訟起訴期限分為兩大類。一類是“先復(fù)議再訴訟型”，即行政相對(duì)人若對(duì)某行政行為不服，應(yīng)首先提起行政復(fù)議，在復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定后，行政相對(duì)人對(duì)復(fù)議決定不服而后提起行政訴訟；一類是“直接訴訟型”，即行政相對(duì)人若對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的某行政行為不服，直接向人民法院提起行政訴訟。

　　對(duì)行政訴訟起訴期限的梳理

　　一、“先復(fù)議再訴訟型”的起訴期限

　?。ㄒ唬?duì)行政復(fù)議決定不服的，起訴期限為15日。

　　行政訴訟法第四十五條規(guī)定，公民、法人或者其他組織不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作決定的，申請(qǐng)人可以在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。該條規(guī)定，即是先復(fù)議后訴訟情形下，有關(guān)起訴期限的法律規(guī)定。一般來(lái)講，由于行政復(fù)議既能審查行政行為的合法性，又能審查行政行為的合理性，所以只要復(fù)議機(jī)關(guān)盡職盡責(zé)，行政相對(duì)人的合法訴求應(yīng)該能夠滿足，無(wú)需再提起行政訴訟。當(dāng)然，如果行政相對(duì)人仍然不服行政復(fù)議決定，則應(yīng)在上述規(guī)定期限內(nèi)提起行政訴訟。

　?。ǘ┙?jīng)復(fù)議的案件不存在適用六個(gè)月起訴期限的問(wèn)題

　　行政訴訟法對(duì)經(jīng)復(fù)議維持原行政行為的案件，確立了作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告的模式。通常情況下，行政相對(duì)人不服的，會(huì)在收到復(fù)議決定之日起15日內(nèi)提起訴訟。但是，審判實(shí)踐中也存在個(gè)別特殊情形，如行政相對(duì)人在復(fù)議決定的起訴期限屆滿后，僅就原行政行為提起訴訟，那此時(shí)的起訴期限如何適用？

　　對(duì)此，最高人民法院在（2017）最高法行申2620號(hào)案件中認(rèn)為：

　　《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十五條規(guī)定，公民、法人或者其他組織不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。由于復(fù)議機(jī)關(guān)維持做共同被告制度的引入，此處的提起訴訟可分為兩類：一類是復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告，另一類是復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是單獨(dú)被告；但是在十五日的起訴期限適用范圍上，從歷史和文意解釋等方法來(lái)看，仍然是以十五日的特殊規(guī)定取代了關(guān)于起訴期限的一般規(guī)定，亦即經(jīng)過(guò)復(fù)議的案件，在起訴期限問(wèn)題上并無(wú)適用行政訴訟法所規(guī)定的六個(gè)月一般期限的情形。本案中周家華于2015年10月12日收到南通市政府作出的273號(hào)行政復(fù)議決定，該決定也明確告知“如不服本決定，可自收到本決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起行政訴訟”，因此，周家華于2015年12月3日提起本案訴訟，顯然超過(guò)了法定的十五日起訴期限。且本案不屬于未經(jīng)復(fù)議程序直接起訴原行政行為的情況，因此不適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十六條第一款關(guān)于六個(gè)月起訴期限的規(guī)定。

　　二、“直接訴訟型”的起訴期限

　?。ㄒ唬┮话闱闆r下的起訴期限為六個(gè)月

　　行政訴訟法第四十六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。從該條規(guī)定可知，六個(gè)月的起算點(diǎn)是“自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日”。一般來(lái)講，行政機(jī)關(guān)作出行政行為都有相應(yīng)的文書，如行政處罰決定、許可執(zhí)照、確權(quán)證、征收決定等，在此情況下，行政機(jī)關(guān)完成送達(dá)程序，就屬于“知道”或者“應(yīng)當(dāng)知道”。關(guān)于“知道”的認(rèn)定，最高人民法院在（2019）最高法行申7845號(hào)案件中有這樣的表述：

　　“知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容的時(shí)點(diǎn)是起算起訴期限的前提和基礎(chǔ)。公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)是針對(duì)其確信是真實(shí)的行政行為。若起訴人尚對(duì)是否存在被訴行政行為存疑，便起算起訴期限，則有違設(shè)置起訴期限制度的本意。知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為的內(nèi)容并非簡(jiǎn)單的看到。本案中，盡管再審申請(qǐng)人在起訴狀中自認(rèn)其在與智某的交涉中，智某向其出示了10615599號(hào)證，但智某系另一自然人，并非主管行政機(jī)關(guān)或者其他有權(quán)機(jī)關(guān)，僅此事實(shí)難以認(rèn)定馬某已經(jīng)在行政訴訟法意義上知道或者應(yīng)當(dāng)知道該頒證行為。”

　?。ǘ┬姓C(jī)關(guān)未履行教示義務(wù)時(shí)的起訴期限為一年

　　行政訴訟法解釋第六十四條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)一年。這一規(guī)定確定了行政機(jī)關(guān)沒(méi)有履行教示義務(wù)情形下的起訴期限，體現(xiàn)了保障公民、法人或者其他組織起訴權(quán)利的意圖。

　?。ㄈ┳铋L(zhǎng)保護(hù)期限

　　行政訴訟法第四十六條第二款規(guī)定，因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過(guò)二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過(guò)五年提起訴訟的，人民法院不予受理。由此可知，對(duì)于行政相對(duì)人不知道行政行為內(nèi)容的，行政訴訟法規(guī)定了5年和20年的最長(zhǎng)保護(hù)期限。

　　1、不動(dòng)產(chǎn)案件的最長(zhǎng)起訴期限為20年

　　行政訴訟法解釋第九條規(guī)定，行政訴訟法第二十條規(guī)定的“因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟”是指因行政行為導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)而提起的訴訟。這里的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)，包括物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅等。實(shí)踐中，行政訴訟的原告一般對(duì)何為因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟有很深的誤解，這也導(dǎo)致其對(duì)相關(guān)案件的管轄法院、起訴期限的計(jì)算等問(wèn)題產(chǎn)生錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。如在司法實(shí)踐中，房屋被征收人對(duì)市縣人民政府所作的房屋征收補(bǔ)償決定提起訴訟時(shí)，往往會(huì)主張?jiān)摷m紛屬于行政訴訟法中規(guī)定的因不動(dòng)產(chǎn)引起的糾紛，應(yīng)當(dāng)由不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院管轄，在起訴期限上也應(yīng)當(dāng)適用20年的最長(zhǎng)保護(hù)期限。但從上述司法解釋的規(guī)定可知，“因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟”，必須是被訴行為產(chǎn)生了不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅的法律效果，不應(yīng)擴(kuò)大解釋為與不動(dòng)產(chǎn)有任何聯(lián)系的行政糾紛。

　　2、在最長(zhǎng)保護(hù)期限內(nèi)知道行政行為的，不適用20年最長(zhǎng)保護(hù)期限

　　最長(zhǎng)訴訟保護(hù)期限的規(guī)定，其含義是指，自行政行為作出之日起，經(jīng)過(guò)一定的期間就不得提起撤銷訴訟。這一期間屬于客觀期間，不論當(dāng)事人是否知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為的存在。上海行政訴訟律師事務(wù)所

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